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胡晓义——关于加快发展职业性养老金的思考
时间:2018-05-30 17:56:39

中国社会保险学会会长胡晓义出席由中国社会福利与养老服务协会、全国总工会中国职工国际旅行社总社共同主办的第七届中国国际养老服务业博览会开幕式、主论坛并做主旨演讲。

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中国社会保险学会会长胡晓义在主论坛上作主旨演讲

首先代表中国社会保险学会,热烈祝贺第七届养老服务业博览会的开幕,预祝博览会取得圆满成功。

党的十九大提出2020年和新时代社会保障体系建设目标,即“按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。在多层次社会保障体系建设中,养老保险是重点。经过多年改革发展,基本养老保险制度逐步完善和稳定,加快发展第二、三支柱是多层次社会保障体系建设面临的急迫任务。在这里,我着重谈谈发展第二支柱职业性养老金问题。

截至去年,我国约有8万家企业建立企业年金,2330万职工参加,基金结存近1.3万亿元;同期,机关事业单位有近2000万人实行了职业年金,当年基金收入近1500亿元,年末累计结存2200亿元。在支付方面,2016年向105万企业退休人员支付了近300亿元企业年金待遇,其中分期支付的人数占80%,金额占65%;2017年向机关事业单位10万退休人员支付职业年金待遇14亿元,其中分期领取人数占94%。这些数据表明:由企业年金、职业年金构成的养老保险第二支柱合计只覆盖了4000多万人,仅占基本养老保险参保职工的15%,基金存量也只相当于职工基本养老保险的1/3。总体评价,我国多层次养老保障体系建设仍处于初始阶段,企业年金、职业年金尚未真正起到“支柱”作用。当然也有积极的变化,如分期支付待遇的占比增高,而一次性领取情形减少,这符合制度设计初衷和政策导向,也符合参保者的长远利益。

中央一再强调深化改革要坚持“问题导向”。针对制约我国多层次养老保险体系发展不充分、不平衡的突出矛盾,在顶层设计中需要研究第二支柱的几项重大政策:

政策一:施行范围——界定职业性养老金制度供给的目标人群。借鉴一些国家的经验(如美国的401K计划),应考虑将现行企业年金和职业年金合并为统一的职业性养老金制度,面向所有单位就业者推开,即在目前参加基本养老保险的2.9亿人中,除去6000万无用人单位的灵活就业人员,有约2.3亿人属于这一范围。这个量化目标,与现实差距较大,但确属必要,惟其如此,才有可能尽早实现建立多层次体系的愿景,既为职工群众提供多元化保障,又适度减轻第一支柱的压力。说来,当年建立城乡居民养老、全民医保制度的难度更大,但在两个5年规划中得到迅速发展普及,提供了这方面的成功经验。在目标人群中排除了灵活就业人员,是鉴于第二支柱需要单位和个人共同供款才能满足保障未来待遇需求的必要资金量,而灵活就业人员无雇主单位,仅靠个人缴费恐怕会降低其当期生活质量,所以不必强求加入,可以更多采用自愿性、灵活性的第三支柱作为其补充养老金的制度供给。

政策二:施行力度——提升制度强制性。我建议,调整现行企业年金自愿建立的原则,改为所有职业性养老金计划均强制实施。这是基于3方面考虑:第一,快速接近目标。自愿性的企业年金施行20余年,虽有发展,但总体滞缓,覆盖面至今还不足10%。而职业年金在2014年后才建立,但由于是强制全员参加,短短几年就已覆盖60%的政策目标人群。实践证明,完全靠单位自愿,推动力不足,与多层次目标渐行渐远,必须采取更强劲的推进方针。第二,体现规则公平。职业年金和企业年金同属第二支柱,如果长期分立,前者强制,而后者维持自愿原则,对企业职工来说显失公平。因此,宜遵循同一原则安排所有单位就业者的职业性养老金制度,减少社会摩擦。第三,照应大多数。自愿性制度往往只惠及少数人,容易被诟病为“富人俱乐部”。而实际上,高收入群体可以通过自我储蓄投资获取更好老年保障,低收入群体的迫切需求是政府的适度托底保障,而最需要、也有可能建立第二支柱的是中等收入群体。强制普遍施行职业性养老金,有助于满足愈益占大头的中等收入群体的需求。

政策三:基金模式——坚持实账积累。现行企业年金基金是实账积累,全额市场化投资运营;而职业年金区别不同单位实行“半虚半实”的政策,是受限于财政供款能力的权益之计。所以不应把这个无奈之举当成圭臬,更不能由此形成制度定式,否则又会累积成如基本养老保险一样的巨额“空账”,负担沉重,难以转圜。无论职业年金、企业年金,都应把基金实账积累作为终极模式,创造条件推进。

政策四:路径选择——确定恰当推进策略。有4条具体路径:一是统筹安排“基本层”与“补充层”结构,通过适当降低基本养老保险乃至五险一金费率,让渡出一定供款空间,转化为职业性养老金。二是供款水平“保低限高”。第二支柱建设同样要遵循保障适度原则,从低水平起步。针对单位和个人供款能力的客观差别,可设置不同档次标准,并采取“自动认可”方式——不须逐人登记,均默认为选择最低供款;如果个人有更多供款意愿,单位应相应提高配比,但也要规定最高限额,防止向“富人”倾斜。三是贯通第二、第三支柱,便于流动。市场经济中,单位就业者与灵活就业或创业人员之间发生“身份转换”是常见现象,制度要为人服务,而不能把人“框死”,所以要为所有职业群体设立统一账号的个人养老金储备账户,人员流动,存储基金也随之无障碍转移。发行已超过11.2亿的社会保障卡完全可以作为这一账号的基础。四是针对小企业加入第二支柱交易成本较高的问题,更多开发集合投资计划,增强吸引力。

政策五:总体设计——优化外部环境。有两个外部条件对多层次体系建设的影响最为直接。一是收入透明度。工资统计的真实性是多年来困扰社会的难题之一,漏统现象不少,工资“被增长”的诘难也常闻于耳。工资基数不实,既影响供款水平测算,又影响待遇的替代率评价。因此,需要整合指标,尽快把单位从业人员工资统计中“非私”与“私营”两类统合起来,形成更完整、切实的基数。同时,在技术上也需要作更便捷的设计,比如供款可采用绝对额(而非比例)的形式——确定每月缴费的低中高标准,逐年调整。2009年新农保试点分5档确定缴费额,2011年以后逐年公布一次性工亡补助金的全国统一绝对额标准,都是可参考的经验。方式简明,既便于理解、选择和执行,也规避了“比例法”中工资收入统计的偏差和纠葛。二是税收规范性。税优政策是促进第二支柱发展的重要举措,减、免、延税政策在许多国家对纵向调节公民收入发挥了积极效应。但我国发展阶段和环境与发达国家有很大不同,如果企业和个人逃漏税严重,再优惠的减免、递延政策,拉动效应也不会明显。因此必须加强税收征管,广泛采用工资收入与税务机关联网的银行转账方式,挤压现金支付空间,增强收入透明度,严格处罚漏税。这个外部环境优化了,加入第二支柱的单位和个人才能真正尝到税收优惠的甜头,提高积极性和主动性。

新时代当有新气象新作为,应当确立目标,统筹结构,便利操作,前拉后推,促进我国多层次养老保险平稳较快发展,为老年人逐步提高社会福祉,增强获得感和幸福感。